当前位置：
摘要：城镇化是新一届政府的工作重点，在选择大城市还是中小城市作为城镇化的重点上存在控制论和市场论两重点的分歧。代表主流观点的控制论认为，为了避免大城市病的出现，应该将中小城镇作为重点，而市场论则基于历史经验和城镇化主体自主选择考虑，认为应选择大城市作为城镇化重点。
关键词：城镇化 户籍制度 控制论 人口导入
3月底，2013年中国城镇化高层国际论坛在上海美兰湖召开。会上，对于是否要控制特大城市和大城市的规模问题上，控制论和市场论两种观点激烈冲撞。
控制论代表了主流观点，国务院研究室副主任黄守宏认为，推进城市化的重点，要适当地控制大城市和特大城市的发展，加大力度支持中小城市的产业发展和公共服务，吸引更多的人口进入中小城市。国家发改委副主任徐宪平说：“促进城镇化，要统筹推进户籍制度改革，全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城市的落户限制，逐步放宽大城市的落户条件以及合理控制特大城市的人口规模。”
市场论认为，人口流动应该由市场决定。北京大学教授周其仁表示，中国的城镇化主要特征就是政府主导，但城镇化过程中有许多不可控的变量，因此要改变政府主导的特征。他认为应减少政府主导，逐步增加市场机制和社会机制。燕京华侨大学校长华生持相同观点，全世界城市化潮流是农村人进城，中小城市进大城市，是不是中国可以走出不同的道路，我打一个问号。他认为，有一些规律是不可违背的，一个人到什么地方去寻找就业，通常是经过精确的计算，把成本、服务、方方面面的销售都算到位。为什么跑到北上广都是有原因的，不能逆历史潮流而动，否则所有努力都是失败的。
市场论观点基于产业基础和世界经验。从产业基础来说，农民工是选择特大城市和大城市就业还是选择中小城市就业，是基于该地的产业吸纳就业人口的能力，而不是政府的规划。如果一个城市拥有足够多的就业岗位和相应的工资水平，就能够吸引农民工。因此在华生看来，从农村到城市、从中小城市到大城市，是农民工个体理性选择的结果。国土资源部副部长胡存智的统计表明，目前主要表现为大城市是爆发式发展，而中小城镇发展比较缓慢。北京人口在十年之内增长了41%，上海增长了37.5%，天津增长了29.3%。这些城市（人口增长）97%都是（因为）外来人口迁入。与此同时，全国的平均（增长）水平只有5.8%，也就是说大部分集中在大城市圈。从世界上其他国家城市化发展的经验来看，发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏认为，这种人口和资源向特大城市汇聚的趋势在短时间内难以改变。在新型城镇化过程中，最佳路径是大力推动以特大城市为龙头的城市群建设。他以美日为例，美国三大城市群（大纽约区、五大湖区、大洛杉矶区）的GDP占全美的67%，日本三大城市群（大东京区、阪神区、名古屋区）的GDP占全日本的70%，其人口也相应聚集在这些区域。
主流观点更多代表了城市管理者的理性思考。无论是温家宝今年3月的政府工作报告，还是近日出台的《国务院关于落实<政府工作报告>和国务院第一次全体会议精神重点工作部门分工的意见》，都重申了“特大城市和大城市合理控制规模”的观点。主流观点更多考虑到一个城市的承载能力和城市病。目前在北京、上海的大城市，道路拥堵、尾气污染、高房价严重干扰了市民正常的工作和生活。进一步来说，户籍居民的教育、医疗、社保等社会福利都面临着被摊薄的困境，正如发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁所说，城里人不愿意分享福利蛋糕。管理者希望将城市规模控制在一个合理的范围内，让生活在城市里的市民实现上海世博会“城市，让生活更美好”的宗旨。
两种观点代表了中国城镇化不同的发展方向，也决定了未来绝大多数外来人口的命运。不管决策者选择哪一种观点作为政策执行的理论基础，以下四点因素值得参考。
一、特大城市和大城市仍有容纳外来人口的潜力
首先，我国城市的容积率普遍比较低。以城市“毛容积率”（城市建筑屋面与城市建成区面积之比）为例，全国平均只有0.5，最高的上海也不到0.8，而东京为2，香港为1.6，台北为1.2[i]。中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲谈到，为什么在土地如此奢侈的国家，建房要严格控制容积率，而且定得那么低，容积率最终成为腐败根源之一。樊纲建议，容积率应该用经济手段调节，容积率越高，税收的税越低；容积率越低，征的税越高。他举例称，搞高尔夫球场容积率低，就用高税征出血。事实上，在东亚，东京、香港和台北等地的住宅，大多都是楼层高且密集。
其次，我国土地城镇化速度快于人口城镇化。在国土资源部副部长胡存智看来，近20年来，我国土地城镇化明显快于人口城镇化。1990年至2000年，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口仅增长52.96%，城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71；2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，均远远高于国际公认的合理阈值1.12。
再次，不少大城市土地利用效率还有待提高。胡存智谈到，要进一步整治和盘活闲置土地，对以前不合理利用、低效利用的土地，就要进行整治、盘活，使土地流动起来。城市土地集约利用的重点是对建成区现有土地的再开发和挖潜改造，走内涵式发展道路。广东进行集约用地试点，对城乡低效用地再开发，2009到2010年改造用地6万亩，苏州50%用地来自存量，嘉兴土地的再开发一年4万亩。杭州市通过放宽容积率和建筑高度方式提供土地利用效率，绍兴采取向“闲置”、向“置换”、向空间等十种方式挖潜。新加坡、香港、日本和韩国等地，多采取高密度发展的土地集约利用模式。
最后，工业用地集约化程度有待提高。樊纲曾经提及的观点是香港土地产值是大陆的6倍，东京是大陆的10倍，国内城市工业用地的产值还有很大提升空间。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民指出，我国657座城市当中，有8721平方公里的工业用地，还有国家级和省级开发区占地近1万平方公里，还不算数不清的县级开发区和工业用地，而日本所有的工业用地才1700平方公里。胡存智同样认为很多城市工业用地占比太高，长三角、京津、山东等地集中度还算高的城市工业用地占比20%左右，在有些城市甚至超过了40%乃至50%，与纽约7%、香港6%、伦敦2.7%、新加坡2.4%形成鲜明对比。对于工业用地占比过高的原因分析上，周其仁表示，部分城市因为鼓励投资、招商引资，加大工业用地供应量，人为压低工业用地供应价格，以致于不得不抬高住宅用地价格，弥补土地出让收入。如果能拿出一部分工业用地用于其他功能，不仅能增加供给，还可以使土地得到很好的利用，并发挥价格机制的作用。胡存智希望利用各种机制、制度，鼓励大家提升利用土地的强度。比如一段时间以来，对于工业用地增加容积率、增加楼层的情况，国土部规定不用补交土地出让金。
二、特大城市与周边中小城市形成纽带
特大城市大城市与周边中小城市的纽带有产业配套、生活配套、休闲配套三种模式。
产业配套是指特大城市大城市与周边中小城市形成一种“前店后厂”分工模式。打破行政区域范围，以城市群为单元，大中小城市协调发展，发挥大城市的辐射带动作用和中小城市小城镇的配套作用。特别是珠三角、长三角和京津冀地区城市群都可以产业为纽带形成协作关系。如香港和深圳延续了三十多年的合作模式，香港是信息中心、销售中心、金融中心，深圳是制造中心、物流中心、采购中心等；目前这一模式进一步向深圳周边城市推进，东莞、惠州、汕尾又成为深圳的“后厂”。对京津冀城市群，胡存智认为，周边的市、县、镇，如保定、涿州、廊坊等，与京津之间形成一种有机联系，各自承担一定的功能。如许多厂商的门店开在北京的商场里，但车间或者仓库放在廊坊，顾客在北京看样、下单，第二天在廊坊把货物装车，拉到北京一家一家配送就可以了。
生活配套模式在德国柏林比较典型，白天在柏林上班，晚上坐轨道交通到周边城市休息，柏林和周边城市通过快速轨道交通连接起来。如上海与周边的郊县以及太仓、昆山、嘉善等城市，也可通过快速轨道连接起来，时速100公里的轨道连接，半小时抵达。作为特大城市的北京，目前已有轨道交通连接周边郊县，如果通过轨道提速和开通直达轨道，即可将一部分人群转移到周边城市。
休闲配套主要服务于特大城市大城市市民休闲旅游需求，因此可以在一个更大范围内配置，两到三小时路程的中小城市及小城镇都可以。这种模式需要周边城市具有突出的特色，可以是旅游小镇、养老休闲山庄、音乐小镇、影视基地、啤酒小镇等。苏州广大集团董事长朱昌宁介绍在张家港市凤凰镇打造了一个集休闲、度假、观光、养老于一体的卫星小镇，离上海接近1小时，离苏州、常州、无锡30分钟的路程。
三、产业与人口的导入中小城市需慎重
在考察中小城市产业导入和人口导入问题上，需要先回答两个问题，一是有没有导入的可能性？二是如何导入？
对于有没有导入的可能性问题上，周其仁持怀疑态度，他以前苏联的城市化为例，苏联考虑到国土均衡发展，在中部和东部城市利用行政手段投资，导入产业和人口，但苏联解体后产业和人口仍旧回到欧洲地区。同样在日本，设置了很多政策引导人口往大东京以外的地区转移，但最后人口还是聚集在大东京地区，该地区以4%的面积承载了日本20%～30%的人口。柯善咨[ii]根据经济学增长极理论和扩散回流效应理论，对全国2126个市县2000年至2007年的非农业产业、就业和资本增长的数据进行分析，考察大城市经济发展是促进还是抑制邻近中小城市和县镇的发展？下级市县的经济增长是否促进中心城市发展？研究表明，省会和地级中心城市的经济增长对下级市县有显著的回流效应，而下级市县经济增长对位于市场中心的上级城市有明显的促进作用。柯善咨的计量分析表明，目前特大城市和大城市对100公里范围内的中小城市仍然处于回流效应发挥主导作用阶段，用行政手段将产业与人口强行导入到周边中小城市，是否会重蹈前苏联和日本大东京覆辙值得思考！
对于如何将人口和产业导入中小城市，专家们提出了质疑。黄守宏认为“鼓励中小城市发展”不成为一句空话，要有产业政策倾斜，公共的投资要向中小城市倾斜，创造更多的就业机会。要有更高水平的公共服务，才可以吸引公民到中小城市来。华生也强调，政府的导向作用非常重要，不能嘴上说提倡往小地方去，但是国家的大项目、大机关、大总部都在大城市、特大城市当中。如果人们在大城市、特大城市过得那么好，把所有资源集中，又设立门槛不让小城镇的人前去，这是没有道理的。如果中小城镇活得很舒服，他们当然愿意去，但现在小城镇的级别越低，资源越少，文化生活越匮乏，人家不愿意去。
周其仁指出，城镇化要把政府主导这个历史形成的模式做修改，把一部分钱还给市场，一部分权还给社会，因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事物，更有弹性的驾驭城市化的发展。
四、社会福利改革的增量扩张模式
城镇化的最大的难题是大城市和特大城市的户籍制度改革。李铁认为，城市户籍居民不愿意与外来人口共享城市文明生活，形成一种严重的利益排斥。户籍是包括教育、社保、公租房、保障房、医疗服务等公共福利的皮，当有一天这个差距等于零时，户籍就没有意义了。易鹏认为，在户籍制度改革上，特大型城市可以稳妥些但也要有一个时间表。当然，不应指望一步到位，而要循序设置一些具体的条件，如居住时间、稳定收入、纳税记录等。这就需要做些基础工作，如建立征信体系。对于户籍制度保护下的教育问题，世界银行中国区首席经济学家吴卓瑾特别提到了北京、上海的外来工子弟教育问题：她说，同样是外地人，富人能买房子上好学校，而穷人的孩子从教育上就失去了平等的竞争。美国也有很多的非法移民，他们虽然身份是非法的，但他们的孩子却和美国公民的孩子有一样的待遇。外来务工者参与了城市建设，理应分享相同的果实。
大城市和特大城市户籍制度改革阻力重重，推进城镇化需要做到以下步骤：首先是国务院层面对宪法平等精神的重申，正如卓瑾提到的美国非法移民都能享受平等教育权利，中国外来人口的子女更应该享受在父母工作地受教育的权利；其次在不改变现有户籍制度的前提下，逐渐增加外来人口社会福利的内容，最终达到李铁提到的户籍与非户籍的差距趋于零的目的；最后明确户籍制度改革的路线图和时间表，改革攻坚阶段既是矛盾的剧烈冲突期，更是彰显领导者决心的明证。如能再次重现邓小平当年推动高考制度改革的壮举，相信包括美丽中国在内的“中国梦”不再永远是一个梦！
