当前位置：一、西方协商民主的基本内涵与主要作用
(一)协商民主的基本含义
协商民主作为一种民主理论于20世纪90年代在西方兴起,之后迅速成为政治学界流行话语。其基本含义是指公民基于权利和理性通过自由、平等的公共协商参与决策.协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主以促进共同利益最大化为目标,以自由、平等、理性讨论为原则,以公民平等参与为条件。协商民主从形式上说是公民发表意见建议的一种协商会议,从内容上说是政府实现公共利益的一种管理方式,从本质上说是执政党促进民众政治参与的一种民主制度。
(二)协商民主的基本理念
1.直接参与。协商民主基本概念是“直接参与”,视公民为民主制参与主体,强调普遍的公民参与,公民的公共责任性,公共政策的民意性和民主的协商性,主张具有共同关系的公民,对公共政策进行公开的、具有平等机会的讨论与协商。
2.自由平等。协商民主特别强调自由平等原则,主张每一个利益相关者都有平等参与协商的权利,协商过程中都有平等地、自由地表达自身偏好和诉求的权利,而不受任何权势的强迫和约束。
3.理性妥协。协商民主产生于多元化的利益需求,承认多元分歧以及以此为基础的广泛参与和对话；强调超越狭隘的个人利益，诉诸公共利益以及公开利用理性.协商的目的是共同利益最大化。为此需要理性与妥协,理性地对待公共价值和表达自己的偏好。
(三)协商民主的发展意义和主要作用
协商民主具有多重政治价值. 协商民主作为一种决策和治理形式，从多个角度显示其优越性. 协商民主能够增进公民有序的政治参与，改善公民性格。面对社会多样化环境协商民主能有效协调社会利益关系，促进社会和谐。作为一种复兴的民主范式，协商民主在现实政治实践中具有超越既有政治模式的意义和作用。
1.改善立法和决策的质量，促进合法决策。政治决策也只有获得广大政策对象的认同和支持才能够有效地加以实施。
2.培养公民精神，促进政治共同体的形成。一是能培养出健康民主所必需的公民美德,二是能形成集体责任感。三是能促进不同文化间的沟通与理解。
3.矫正自由民主的不足。作为协商民主核心协商过程是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。
4.制约行政权的膨胀。应对政府公信力丧失和实现对行政权膨胀的制约有效途径是实行协商民主。
5.协商民主能够充分发挥理性的作用。协商理论强调民主要求所有的公民在表达要求方面拥有平等的发言权。
二、我国人民政协政治协商与西方协商民主的异同性
中国特色的人民政协政治协商同西方协商民主的关系既有相通之处也有重要区别.
(一)四个方面的重要区别
1.理论基础不同。西方协商民主是立足于西方政治文化、理论和实践而提出的一种民主决策和治理形式，我国的协商民主则是在马克思主义理论指导下、立足于中国政治文化和政治实践的一种民主形式.
2.参与主体与协商程度不同。西方协商民主强调全体公民直接参与，而人民政协的协商民主在保持公民直接参与本质同时又具有一定代议性.协商主体从本质和法律角度看属于公民直接参与协商，但各界委员是由通过各党派、团体、各族各界协商推举出来的，又具有一定社会和界别代表性.
3.实践层面不同。以人民政协为主渠道和平台的协商民主已经上升到国家民主形式和民主制度层面，在实践层面呈现出系统化、规范性发展趋势，而西方协商民主大规模、系统化的实践还不足.
4.协商内容重点不同。西方协商民主侧重于公共行政和公共政策协商，我国的协商民主则主要是就国家大政方针和有关国计民生的重大问题进行协商。
(二)四个方面的相通之处
尽管我国政治制度与西方民主政治有本质上区别,但在追求全人类共同价值目标之下,人民政协政治协商制度与西方协商民主的一些价值理念有着相当程度的契合与相通。
1.主权价值理念相通。人民政协广泛地吸收社会各党派、各团体、各民族、各界别参与政治协商,为他们提供体制性的利益与价值表达机会和场所,实现人民主权的价值理念这与协商民主中人民主权的价值理念相通.
2.增进共识目标相通。作为组织上具有最广泛代表性和政治上具有最大包容性的人民政协,其基本属性、主要职能、组织构成和活动方式,使其拥有了及时发现社会矛盾,消融多元冲突,协调平衡利益,实现协商民主的基础条件和程序化机制。
3.妥协包容原则相通。作为中国最大的、制度化的协商机构,人民政协广泛的协商主体也决定了它本身必然蕴涵多样的利益主张和价值观念。为了达成共识和共同的目标和利益,妥协包容就成为各协商主体在协商过程中对协商原则和方法的必然选择。
4.辩论说理手段相通。协商民主基本手段是公开和平等的辩论,而非强制和独断,这在人民政协同样适用。在人民政协的政治协商体制设计中,主张参与各方在宪法和法律范围内平等地表达各自对公共事务的意见和主张,对自我利益或价值进行理性辩护。
三、人民政协政治协商的目前存在的制度性不足
当前人民政协的政治协商实质上还是一种功能性参与而非制度性参与,与西方协商民主相对比,人民政协的政治协商在法制化、程序化与协商主体的平等化建设等方面还显得比较薄弱.还有一些有待改进的方面，主要表现为:
(一)法制化进程缓慢
人民政协政治协商制度运行主要是依据宪法、政协章程和执政党的文件规定。但至今庞大的各级政协组织的组织构架、功能定位、运作方式以至政协的一切活动,都没有法律条文上的直接规范,导致人民政协在运作中呈现随意性。
(二)程序化不够明晰
程序化是协商民主的基本要素。目前,关于人民政协政治协商内容和协商程序的规定过于笼统,缺乏可以操作的依据。具体的操作性强的安排还有待加强，把政治协商纳入决策程序在具体操作中还存许多问题.协商程序的制度化严重缺乏,以通报代协商的现象普遍存在.
(三)协商主体平等化不够
在现实政治生活中,其相对独立性还不够。人民政协政治协商参与者享有在宪法意义上的权利平等,但作为政治协商的主体,各参与者与中国共产党是领导与被领导关系,对决策的参与也因为地位的不同和信息的不对称,常常处于辅助性地位,发挥咨询与建议的作用,而不是决策参与作用。
(四)民众的参与度不够
我国政治协商的参与者分别联系和代表不同群体,包括各党派、各人民团体、社会各界及少数民族等,通过人民政协这一平台履行三大职能,这又使政治协商有了代议性质。另外在人民政协参加单位中,农民这一中国人数最多利益群体在政协界别中至今缺位。人民政协政治协商的民众的参与度与参与方式,都还有拓和深入的较大空间。
(五)协商的实质性突破不够
政治协商形式创新多实质突破少。各级各地政协在履职实践和发挥政协民主作用方面创造了很多好做法，如组织立法前协商、开展民主评议等，但这些创新往往限于形式的创新，在内涵与实质方面突破不大，不具有普遍性。
四、借鉴西方协商民主理念,完善中国人民政协政治协商制度的建议
中国共产党十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。总体来看西方协商民主理论仍然代表着现代社会民主理论的最新发展，带给人类现代政治文明建设一些新的启迪。因此对于规范人民政协的协商实践、加快发展人民政协的协商民主功能也有借鉴意义，针对目前中国人民政协政治协商中的制度性不足,根据中国共产党十八大报告精神，现提出如下建议:
(一)深化理论研究，为推进人民政协协商民主提供理论指导
要深刻把握人民政协协商民主在中国特色社会主义民主政治建设中的地位作用，要加强人民政协协商民主与人大选举民主等民主形式比较研究，进一步揭示其实践基础、科学内涵、本质特征和实现形式。通过科学总结近６０年来特别是改革开放３０多年来人民政协协商民主的经验，努力实现对其发展规律的理性把握。
建议人民政协的中国特色协商民主理论还应该引入三个方面的思想内容。
1.引入整体性思想。人民政协的协商民主不仅仅是指政治协商，而是现在和将来人民政协所能发展的一切履职实践，都应看作协商民主的具体体现，以协商民主的观念考察和规范人民政协履行职能的各个环节和各个方面.
2.引入系统性思想。可从执政党领导体制、国家权力体系、公民社会的宏观政治系统层面研究和发展人民政协的协商民主，从人民政协内部强化和推进协商民主的系统化建设，规范人民政协协商民主与内外各方面之间的关系。
3.引入调查研究的方法,强化人民政协协商民主的慎思性和科学性。人民政协不但有群众和委员个人利益的诉求和意见建议的贡献，每年都会针对国家和地方各项重大公共政策组织人民政协内部界别、党派、专委会开展大量的调查研究，来努力保障协商的慎思性和科学性。这实质上是一种群体性慎思行为。
(二)明确人民政协定位,强化协商民主的重要性和合法性
协商民主的实质，就是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机统一起来。人民政协作为中国人民在为人民民主奋斗的过程中创造的民主形式，其优势就在于它能够在很高的制度层次上实现公民有序的政治参与。人民政协既处于国家政治体制格局之内又处于国家权力架构之外，属于国家政治结构的四套班子之一，另一方面又将各党派和无党派代表人士、人民团体、主要社会团体和各族各界代表人士囊括其内。人民政协协商民主的一个重要本质是公民社会系统与国家权力系统、政治领导力量之间的协商，一个重要价值就是推进国家与社会关系的和谐，而这一关系是否在总体上保持和谐对于国家前途命运至关重要。人民政协协商民主的主体可以看作由两大系统组成，一是由执政党和国家权力机关组成的党政权力系统，一是由各党派、社会团体和各族各界代表人士组成的社会系统。人民政协居于党政权力系统和公民社会系统之间，是推进中国国家与社会关系和谐发展必不可少的重要力量。人民政协的协商民主，实质上便是这两大系统的各个主体之间围绕着公共政策、相关利益和公同关心的问题在不同层次、领域、范围内所开展的一系列协商活动以及为此而构建的一套制度体系。
(三)培育和弘扬政协文化，为推进人民政协协商民主提供文化支撑
要努力把握政协文化的内涵，认识政协文化重民主、讲协商、善兼容、谋创新、求实效的精神特质。一是要培育人民政协内部的民主文化，即民主意识、民主作风、民主精神和保障民主的体制机制。二是要大力宣传政协文化，通过有效宣传既让每位政协委员和政协机关工作人员养成协商办事习惯，同时让党委、政府及社会各界干部群众了解政协工作特点，营造良好的政协工作氛围。三是要积极实践政协文化，提倡协商解决问题的工作方式方法，既保障每位委员、每个界别享有充分发表意见民主权利，又要讲原则和大局，强调理性协商和换位思考，以增强协商实效。
(四)重视制度建设，为推进人民政协协商民主提供制度保障
将人民政协的活动纳入法制轨道,把执政党关于人民政协的越来越细致深入的指导方针、政策以法律的形式确定下来上升为法律意志,有利于巩固我国的基本政治制度.建议研究将《政协章程》复名为当初的《政协组织法》,并根据时代发展进行重新研究,对人民政协的性质、地位、功能以及组织机构的设置、委员的权利与义务等等以法律的形式予以明确。在宏观制度层面重点是推动人民政协与国家领导力量、国家权力系统、公民社会系统之间协商关系的制度化，构建人民政协协商民主发展的宏观架构.在具体体制层面，形成一套独具政协特色的协商民主制度体系，主要包括四个方面:
1.知情明政制度。即人民政协为政协委员获取履行职能所需要的参与协商活动知情权的制度框架，主要有学习培训制度、情况通报制度、调查研究制度、视察考察制度等;
2.协商议事制度。指为人民政协发扬协商民主的提供直接的制度保障，集中体现于政协全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议以及其他诸如专题协商会、议政会等会议制度中;
3.追踪问效制度。即对各界委员协商议政所产生的成果，从政协角度如何评估其是否可行、如何监督是否实行以及实行效果如何的制度，目前这方面制度建设十分薄弱，例如对人民政协各类建议案的办理，还主要靠执政党权威、国家权力系统内部的自觉性和责任感，对其追踪问效主要依靠政协领导人的权威;
4.保障服务制度。即直接为政协发扬协商民主、委员行使政协章程所规定的权利和履行义务，为人民政协发挥职能作用提供保障服务的制度。在运转机制方面，应该重点强调的是各种协商议事形式本身的程序和议事规则，目前在议事规则方面的研究和推进尤其欠缺，应该着重从议题如何提出、由谁出席、会议如何主持、发言讨论如何体现民主平等自主、成果由谁督促等方面加以改革创新。
(五)加强创新探索，为推进人民政协协商民主提供实践基础
1.抓好政协全体会议的全面协商。全会是政协协商的最高形式，是发展人民政协协商民主的最重要途径。要认真组织好会前知情视察调研，为开展协商掌握第一手资料；充分调动各党派、各界别参与协商的主动性、积极性，认真组织好大会发言、小组讨论、联组讨论和专题座谈，把各党派、各阶层、各界别的利益诉求、意见建议充分反映好。
2.抓好政协常委会议的重大问题协商。要充分重视常委会议的协商功能，原则上政协的重大调研监督课题、重大内部事务、党委政府提交的重大协商任务，都要经过常委会议协商。协商过程中要有党委、政府的领导及其相关部门的负责同志参加并能互动。协商意见必须以郑重形式报送党委和政府，并督促落实，将处理情况向政协反馈。
3.抓好专题协商会的专题协商。专题协商会具有议题鲜明、研讨集中、交流互动的特点，增强了协商的成效，是发展协商民主的新尝试新实践。
（六）加强协商参与面拓展,尽快扩大政协协商民主的形式
1.在政协内部在充分发挥政协委员参政议政作用同时,积极扩大人民政协活动的公众参与。对于重大协商活动,应允许利益相关者参与,给他们提供表达利益诉求机会。
2.扩大基层协商民主,将人民政协的履职机制引向纵深,为广大民众的各种利益诉求提供一种公开的、制度化的表达渠道。
3.政协的专题常委会议、主席会议、专门委员会会议及有关协商通报会、协商论证会、协商对话会等，根据内容可邀请部分公民参与讨论。
4.立法听证会、行政决策听证会、民主恳谈会、双向交流会等，也可由党政方面委托政协出面组织，位置超脱，公信度更强。
5.上述协商活动可视情邀请党政领导和相关部门负责人参加，直接听取委员和群众的意见和建议，面对面协商，并进行必要的说明和释疑解惑。协商活动以何种形式、在哪个层次进行，由政协主席会议或授权决定。
(七)重视协商主体的平等化,积极发挥各民主党派的参政党作用
政治协商必须以主体的相对独立为前提。作为参政党各民主党派需要具备相对的独立性,在政治参与方面应该具备有着自身特色的政治主张。人民政协在坚持共产党的领导,且绝不照抄照搬西方民主模式的前提下,可以借鉴西方协商民主的某些具体运作机制,进一步提高各民主党派在政治协商中的地位和作用,实行平等合作的协商政治。其基本政治底线是:民主党派在接受共产党的政治上的领导,不与共产党分享执政地位的前提下,在公共政策制定和国家重大事务的决定上,享有与执政党同样的权利和地位。协商主体的平等还意味着协商过程中发言机会的平等。
(八)促进协商过程的程序化,完善人民政协协商民主的实现形式
1. 程序化是当前人民政协特别需要完善的制度之一。科学、合理的程序是协商民主得以实施的基本载体,协商之前应该有党政相关部门给予相关情况的通报.协商过程中发言原则和发言方式也需要给予规范,以制度的方式明确各阶层、各协商主体利益的充分表达和协调。在协商形式上,要明确通报与协商的区别,不能用通报代替协商。在细节设计方面,主持人的选择也应纳入程序化范围,主持人应该保持中立。为了体现协商主体平等理念,保证协商活动的公正,协商程序应该规定,利益相关者不得资助协商活动。同时参与协商者不分职位高低,其座位安排也要体现平等精神。
2.要完善人民政协协商民主的实现形式。在政治协商层面加强协商的程序建设,规范协商议题的提出和确定的程序、协商活动的程序、参与协商的程序以及协商成果的报送、处理和反馈的程序,避免和解决政协开展各项协商活动的随意性。在民主监督层面积极探索和实践监督的有效形式,努力做到民主监督与其他形式监督、民主监督的已有形式与新形式、一般监督与重点监督等三个方面的结合,不断提高民主监督的质量和成效。在参政议政层面充分发挥专委会和界别的效能,使专委会和界别成为联系委员的主枢纽、沟通党政部门的主渠道、落实政协各项工作的主力军,把委员的个体优势通过专委会和界别的组织整合,转化为人民政协协商民主的整体优势。
(九)强化协商保障的信息化,充分保障民主协商顺利开展
提供足够的相关信息是协商活动最基本的保障措施。目前,在推动人民政协协商民主的信息化保障方面,特别需要在操作层面予以加强。开展协商活动之前,采取必要的形式,比如在大众媒体上公布协商主题,公开征集协商参与者,如果人员有限则应采取平等抽签进行选择。为搞好协商活动,组织者可以利用互联网,设置查询平台和讨论平台,使协商相关信息可以随时方便地查询和交流。利用媒体对协商活动进行追踪报道,监督协商活动,宣传协商活动,也是协商活动的有益保障.
（十）逐步增加委员界别和数量,重视发挥委员主体作用
政协委员是实行协商民主、反映社情民意的中坚力量。按界别组成是政协的一个突出特点，是保障、扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道。保持界别渠道的畅通，有利于把群众中分散的、个别的意见和呼声汇集成系统和集中的意见，能够有效地把社会各阶层、各群体、各族各界代表人士愿望的表达、诉求的提出，纳入到社会主义民主与法制的轨道。但目前的政协界别设置不尽合理，不够广泛，不能覆盖社会阶层的各个领域。对占我国人口大多数的农民以及许多社会新兴阶层、社会团体，都应考虑在政协设置相应的界别。一是适当增加委员数量，扩大政协委员的代表性。二是落实界别是协商的主体.三是适时扩充新界别.四是完善委员产生机制。
（作者为北京市政协委员兼市政协理论研究会理事，致公党北京市委委员兼理论研究会副主任。本文已被选入《中国致公党理论研究选集（2013）》 ）
